n w    w w w w

baner
Главная
large small default
Печать
Концепция к проекту Закона Республики Казахстан «О местном самоуправлении в Республике Казахстан»

Институт парламентаризма Народно-Демократической партии «Нур Отан»
1. Название законопроекта
Закон Республики Казахстан «О местном самоуправлении в Республике Казахстан».
2. Обоснование необходимости разработки законопроекта
Проект Закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» (далее – проект Закона) будет разработан в целях реализации отдельных положений Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» от 21 мая 2007 года.
Изменения и дополнения, внесенные в 2007 году в Конституцию, концептуально решили вопросы, связанные с образованием и организацией местного самоуправления в Республике Казахстан.
Во-первых, исключена норма, не допускающая слияние общественных и государственных институтов.
Во-вторых, определено, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.
Органам местного самоуправления в соответствии с законом могут делегироваться осуществление отдельных государственных функций, что открывает широкие возможности для решения важного вопроса - вопроса организации взаимодействия органов местного самоуправления с государственными органами. Данное обстоятельство позволит местным самоуправлениям стать эффективным механизмом согласования интересов государства и местных сообществ в решении вопросов территориального развития.
...
Таким образом, конституционная реформа 2007 года создала реальные условия и правовую основу для формирования в Казахстане современной системы местного самоуправления на базе действующих местных представительных органов – маслихатов с соответствующими государственными полномочиями, с предоставлением гражданам право на создание других органов местного самоуправления.
В Концепции под местным самоуправлением понимается форма осуществления публичной власти на местах, право и реальная способность органов местного самоуправления обеспечивать самостоятельное решение членами местного сообщества вопросов местного значения, а также делегированных местному самоуправлению отдельных государственных полномочий, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах членов местного сообщества.
Цель Концепции - определить основные концептуальные направления развития системы местного самоуправления в Казахстане для последующей разработки проекта Закона Республики Казахстан «О местном самоуправлении в Республике Казахстан».
В соответствии с поставленной целью в Концепции обозначены основополагающие подходы к осуществлению местного самоуправления в следующих вопросах:
государственной политики и полномочий государственных органов в области местного самоуправления;
организации взаимодействия органов местного самоуправления с государственными органами;
о порядке образования и организации органов местного самоуправления, их правового статуса;
о предметах ведения местного самоуправления;
о правах и обязанностях членов местного сообщества;
собственности, доходов и расходов органов местного самоуправления;
ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Принципиально новым в предлагаемой модели местного самоуправления является установление в проекте закона предметов ведения органов местного самоуправления, а также формирование самостоятельных бюджетов субъектов местных самоуправлений на уровне города районного значения, аульного (сельского) округа, аула (села), поселка.
Многие положения Концепции направлены на усиление роли представительных органов местного самоуправления, что в большей степени должно содействовать повышению эффективности защиты интересов населения. Одновременно создаются правовые условия для профессионализации органов местного самоуправления, несущих исполнительно-распорядительные функции.
Наряду с этим в Концепции решается вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, устанавливается порядок передачи финансовых средств и иных ресурсных возможностей в соответствие объему полномочий конкретного уровня власти, увеличивается объем полномочий местных самоуправлений.
В целях определения организационной, правовой и экономической природы местного самоуправления настоящей Концепцией предлагается в проекте закона обозначить следующие основные принципы организации и деятельности органов местного самоуправления в Республике Казахстан.
Основные принципы организации и деятельности органов местного самоуправления в Республике Казахстан:
законности;
построение системы местного самоуправления снизу, по инициативе граждан;
равенства прав и учета законных интересов всех жителей местного сообщества;
осуществление местного самоуправления гражданами в формах непосредственной и представительной демократии;
многообразие форм организации местного самоуправления, учитывающих исторические и иные местные традиции;
гласности и учета общественного мнения;
самостоятельности и независимости органов местного самоуправления в пределах их полномочий;
самостоятельное решение населением вопросов местного значения и учет его мнения при изменении границ территории самоуправления;
самостоятельное определение населением структуры органов самоуправления;
право граждан на объединения в системе местного самоуправления;
территориальный принцип;
наличие собственной компетенции;
самостоятельное владение, пользование и распоряжение собственностью местного самоуправления, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
наличие законодательно делегированной компетенции;
возможность наличия приобретенной (договорной) компетенции;
подконтрольность осуществления законодательно делегированных полномочий;
гласность и открытость деятельности органов местного самоуправления, их подконтрольность и подотчетность населению;
учет общественного мнения при принятии решений органами местного самоуправления;
конституционная гарантия прав местного самоуправления, установленных Конституцией и законами Республики Казахстан;
ответственности органов местного самоуправления в случае нарушения Конституции, законов, Устава и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан и местного сообщества.
В соответствии с основными принципами в проекте закона предлагается закрепить следующие основополагающие Положения на которых должно базироваться законодательство в сфере нормативного регулирования вопросов местного самоуправления:
местное самоуправление является неотъемлемым элементом демократического государственного устройства, формой осуществления власти, ориентированной на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения;
граждане обладают гарантируемым государством правом на самостоятельное решение местных дел (вопросов местного значения) через институты местного самоуправления;
местное самоуправление осуществляется на всей территории государства, за исключением территорий, прямо указанных законом;
местное самоуправление осуществляется в границах естественно сложившихся поселений и иных территорий, на которых обеспечивается комплексное решение вопросов непосредственной жизнедеятельности населения;
местное самоуправление осуществляется с учетом национальных и исторических особенностей, а также иных местных условий;
местное самоуправление обладает собственной компетенцией и финансовой самостоятельностью;
местные самоуправления вправе принимать к своему ведению вопросы, не отнесенные к полномочиям органов государственной власти, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других местных самоуправлений;
местное самоуправление самостоятельно в пределах собственной компетенции;
полномочия местного самоуправления должны соответствовать его финансовому и иному материальному обеспечению;
государство осуществляет поддержку слабых в финансовом отношении местных самоуправлений;
органы государственной власти осуществляют контроль за законностью в деятельности местного самоуправления, обладают правом государственного принуждения вплоть до прекращения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающих законы.
Законы Республики Казахстан не должны ограничивать гарантированные права и самостоятельность местного самоуправления, установленные Конституцией Республики Казахстан и настоящим Законом (Прим. проектом закона).
В случае противоречия норм по вопросам местного самоуправления, содержащихся в законах, иных государственных нормативных правовых актах, положениям Конституции и настоящего Закона (Прим. проекта закона) необходимо применять положения Конституции и настоящего Закона (Прим. проекта закона).
Международные договоры по вопросам местного самоуправления, ратифицированные Республикой Казахстан, должны иметь приоритет перед ее законами и применяются непосредственно.
Права граждан на участие в местном самоуправлении, местное сообщество
В соответствии с проектом закона граждане Республики Казахстан осуществляют свое право на местное самоуправление в субъектах местного самоуправления в соответствии с государственными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Граждане Республики Казахстан наделяются равными правами на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Обладателем всех прав местного самоуправления является его население, образующее местное сообщество.
Членом местного сообщества является гражданин Республики Казахстан, проживающий на территории административно-территориальной единицы, в границах которой осуществляется местное самоуправление.
Члены местного сообщества в соответствии с проектом закона имеют право:
избирать и быть избранными в органы и на выборные должности местного самоуправления;
участвовать в собраниях граждан по месту жительства, референдумах и иных формах непосредственной реализации права населения на местное самоуправление;
выражать свою волю на местном референдуме, решая вопросы местного значения;
принимать устав местного самоуправления;
равного доступа к муниципальной службе;
направлять в органы и должностным лицам местного самоуправления индивидуальные и коллективные обращения, в том числе предложения, заявления, ходатайства, жалобы;
присутствовать и выступать в публичных слушаниях, проводимых органами местного самоуправления в связи с разработкой проектов бюджета, планов и программ развития территории, по другим вопросам, представляющим общественный интерес, присутствовать на открытых заседаниях представительных органов;
заслушивать отчеты руководителей представительной и исполнительной власти субъекта местного самоуправления;
получать достоверную информацию о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
определять структуру органов местного самоуправления;
отозвать, выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
на судебную защиту прав на участие в местном самоуправлении;
через своих депутатов, т.е путем косвенных выборов участвовать в выборах депутатов Сената Парламента Республики Казахстан;
на осуществление иных прав, предусмотренных настоящим проектом законом и другими законодательными актами Республики Казахстан.
Ограничения прав члена местного сообщества на участие в местном самоуправлении не допускается, кроме случаев, предусмотренных законодательными актами Республики Казахстан, и может быть обжаловано в судебном порядке.
Ограничения избирательных прав граждан по выборам в органы местного самоуправления и выборам должностных лиц местного самоуправления устанавливаются Конституцией и законами Республики Казахстан.
Члены местного сообщества обязаны соблюдать Конституцию и законодательство Республики Казахстан.
Лица, не являющиеся гражданами Республики Казахстан, постоянно проживающие в государстве, будут иметь право принимать участие в осуществление местного самоуправления в пределах, установленных законом (Прим. проектом закона) или международным договором. В проекте закона необходимо определить возможные формы такого участия.
Формы непосредственной реализации права населения на местное самоуправление
В целях наиболее полной реализации конституционного права граждан Республики Казахстан на создание и развитие местного самоуправления в проекте закона предполагается закрепить следующие формы непосредственной реализации права населения на местное самоуправление:
выборы органов и должностных лиц местного самоуправления;
отзыв населением членов выборных органов и избранных должностных лиц местного самоуправления; местный референдум;
собрания (сходы), конференции граждан;
обращения жителей в органы местного самоуправления;
местная правотворческая инициатива;
опросы населения;
органы территориального общественного самоуправления (комитеты);
органы общественной самодеятельности (советы аксакалов, экономические советы и пр.);
КСК и т.д.
При этом субъекты местного самоуправления будут вправе в соответствии со своими уставами, а также на местных референдумах создавать и иные формы непосредственной реализации права населения на местное самоуправление, не противоречащие законодательству Республики Казахстан.
Устав местного самоуправления
Устав местного самоуправления разрабатывается инициативной группой граждан и принимается членами местного сообщества непосредственно путем прямого голосования.
Типовой устав местного сообщества утверждается Правительством Республики Казахстан.
Устав местного самоуправления подлежит государственной регистрации в порядке, установленном для негосударственных организаций, вступает в силу после официального опубликования (обнародования).
Устав местного самоуправления в соответствии с проектом закона должен содержать:
общие положения: цели и задачи; правовую основу деятельности; границы и состав сообщества;
структуру организации местного самоуправления: порядок образования и организационно-правовые формы местного самоуправления и его органов;
характеристику экономической основы местного самоуправления, в том числе перечень объектов коммунальной собственности, объектов, переданных на правах хозяйственного ведения;
характеристику финансовых средств местного самоуправления, в том числе: средств местного бюджета, передаваемых в пользование и распоряжение органам самоуправления, средств внебюджетных фондов, привлеченных средств физических и юридических лиц, кредитных ресурсов;
предметы ведения местного значения, по которым органы самоуправления принимают решения;
компетенция и сроки полномочия выборных органов, членов этих органов и должностных лиц органов местного самоуправления;
гарантии деятельности органов и должностных лиц, порядок отзыва выборных членов и роспуска органов местного самоуправления;
порядок внесения изменений и дополнений в устав местного самоуправления.
В уставе местного сообщества могут содержаться и другие положения, относящиеся к деятельности местного сообщества, не противоречащие законодательству Республики Казахстан.
Органы местного самоуправления
Проектом закона предполагается образование местного самоуправления на уровне города областного и районного значения, района области, аульного (сельского) округа, аула (села), поселка.
Субъекты местного самоуправления по своей организационно-правовой форме должны являться юридическими лицами и обладать необходимыми полномочиями, установленными проектом закона, другими нормативными правовыми актами и уставом местного самоуправления.
Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. Вопросы организации деятельности представительного органа местного самоуправления регулируются уставом местного самоуправления, а также принимаемым в соответствии с ним регламентом представительного органа местного самоуправления.
Учитывая установленный Конституцией статус маслихатов, проектом закона предлагается, что функции представительного органа местного самоуправления в городах областного значения, районе области будут выполнять маслихаты соответствующих административно-территориальных единиц.
Функции исполнительного органа местного самоуправления в городах областного значения и районах области предлагается возложить на акиматы соответствующих административно-территориальных единиц во главе с акимом.
Аким города областного значения и района области, где образовано местное самоуправление будет осуществлять исполнительно-распорядительные функции органов местного самоуправления.
В пределах города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села) будет образовываться представительный орган местного самоуправления – Кенес, во главе с Председателем.
Функции исполнительно-распорядительного органа Кенеса проектом закона предлагается возложить на акимат соответствующей административно-территориальной единицы во главе с акимом.
Аким города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), где образовано местное самоуправление будет осуществлять функции исполнительного органа местного самоуправления.
Территориальные исполнительные органы местного городского самоуправления в городах областного значения будут формироваться в границах района города областного значения.
Функции территориальных исполнительных органов местного городского самоуправления проектом закона предполагается возложить на акиматы районов городов областного значения во главе с акимом.
Территориальные исполнительные органы местного городского самоуправления будут входить в систему исполнительных органов соответствующего местного городского самоуправления.
Аким города областного значения, района области при осуществлении полномочий главы исполнительного органа местного самоуправления будет подотчетен маслихату.
Аким города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села) при осуществлении полномочий главы исполнительного органа местного самоуправления будет подотчетен Кенесу.
Аким района в городе областного значения является должностным лицом соответствующего городского акимата на территории соответствующей административно-территориальной единицы и без доверенности выступает от его имени во взаимоотношениях с государственными органами, организациями и гражданами
Аким района города областного значения при осуществлении полномочий исполнительного органа местного самоуправления будет подотчетен маслихату и акиму соответствующего субъекта местного  самоуправления.
В связи с предполагаемым созданием представительных органов местного самоуправления Кенесов в городах районного значения, аульных (сельских) округах, аулах (селах), поселках их члены должны иметь право участвовать в выборах депутатов Сената Парламента Республики Казахстан.
В этой связи предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в Конституционный закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995 года «О выборах в Республике Казахстан».
В связи с тем, что местное самоуправление создается не на всех административно-территориальных уровнях, а также в целях более полной регламентации вопросов осуществления местного управления предполагается разработать и принять самостоятельные законы Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» (далее по тексту - Закон о местном государственном управлении) и «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» (далее по тексту - Закон о местном самоуправлении). При этом Закон о местном государственном управлении будет регулировать статус и полномочия областных маслихатов, маслихатов столицы и города республиканского значения, а также акимов и акиматов области, столицы и города республиканского значения, которые в соответствии с настоящей концепцией (Прим. проектом закона) не входят в систему местного самоуправления, а осуществляют, как и ранее местное государственное управление на соответствующей территории. Закон о местном самоуправлении (Прим. в соответствии с настоящей концепцией) будет закреплять правовое положение, экономическую и финансовую базу местного самоуправления на уровне городов областного и районного значения, района области, аульного (сельского) округа, аула (села), поселка.
Образование органов местного самоуправления
Порядок проведения выборов должностного лица представительного и исполнительного органа местного самоуправления будет определяться законодательством Республики Казахстан и уставом местного самоуправления.
В пределах города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села) на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, сроком на 5 лет членами местного сообщества будет образовываться представительный орган местного самоуправления – Кенес, во главе с Председателем.
Планируется, что Председатель Кенеса будет избираться на срок полномочий Кенеса, из числа его членов открытым или тайным голосованием большинством голосов от общего числа членов данного представительного органа.
Членом Кенеса может быть гражданин Республики Казахстан, член местного сообщества, достигший двадцати лет.
Член Кенеса не может быть депутатом маслихата или Парламента Республики Казахстан, государственным служащим.
Состав Кенеса предлагается образовывать в зависимости от количества жителей в субъектах местного самоуправления:
до тысячи жителей местного сообщества – до семи человек;
до 3 тысяч жителей местного сообщества – пятнадцать человек;
до 7 тысяч жителей местного сообщества – девятнадцать человек;
до 10 тысяч жителей местного сообщества – двадцать один человек;
до 15 тысяч жителей местного сообщества – двадцати трех человек;
до 20 тысяч жителей местного сообщества – двадцати пяти человек;
до 40 тысяч жителей местного сообщества – двадцати девяти человек;
до 60 тысяч жителей местного сообщества – тридцати трех человек;
до 80 тысяч жителей местного сообщества – тридцати семи человек;
до 100 тысяч жителей местного сообщества – сорока одного человека;
до и свыше 200 тысяч жителей местного сообщества – сорока пяти человек.
Проектом закона предполагается наделить правом выдвижения кандидатов на должность акима города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села) членов Кенеса, партию, получившей большее количество мандатов в Кенесе и путем самовыдвижения. Кандидата на должность акима члены Кенеса будут выдвигать после консультаций с членами местного сообщества (собрания, сходы, конференции граждан, опросы населения). Самовыдвижение кандидата будет осуществляться группой граждан местного сообщества. Процедура проведения таких форм местного самоуправления, реализуемых населением непосредственно как собрания, сходы граждан и опрос местного населения будет прописана в проекте закона и уставах местных самоуправлений.
Аким города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села) будет избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, сроком на 5 лет членами местного сообщества.
Кандидатов на должность акима города областного значения, района области будут выдвигать депутаты маслихата, партия, получившая большее количество мандатов в маслихате, путем самовыдвижения кандидата из числа жителей города областного значения, района области. Самовыдвижение кандидата будет осуществляться группой граждан местного сообщества.
Выборы акима города областного значения и района области будут проводиться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, сроком на 5 лет членами местного сообщества.
Кандидатов на должность акима района города областного значения будут выдвигать депутаты маслихата, партия, получившая большее количество мандатов в маслихате, путем самовыдвижения кандидата на должность акима из числа жителей района города областного значения. Самовыдвижение кандидата будет осуществляться группой граждан из числа жителей района города областного значения.
Выборы акима района города областного значения будут проводиться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, сроком на 5 лет жителями соответствующих территориальных единиц города областного значения.
Введение процедуры избирания акимов города областного значения, района области, города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села) потребует внесения соответствующих изменений и дополнений в законодательство Республики Казахстан, в частности, в Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» или новой редакции данного закона.
Правовые акты органов местного самоуправления
В соответствии с проектом закона органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам ведения местного самоуправления принимают (издают) правовые акты, которые имеют обязательную юридическую силу актов органов местного самоуправления, на всей территории субъекта местного самоуправления.
В этой связи предполагается ввести в иерархию нормативных правовых актов нормативные акты, издаваемые Кенесами, внеся соответствующие дополнения в Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах».
Наименование и виды актов органов местного самоуправления и их должностных лиц, порядок принятия и вступления в силу будет определяться законодательством Республики Казахстан, уставом местного самоуправления.
Акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после их регистрации в органах юстиции и официального опубликования (обнародования).
Компетенции и полномочия местного самоуправления
Под компетенцией местного самоуправления в проекте закона понимается круг его предметов ведения, выделенных и закрепленных в законах, правовых актах местного самоуправления, а также права и обязанности органов местного самоуправления.
Компетенции органов местного самоуправления, которые устанавливаются законодательными актами, в частности Конституцией и законодательством Республики Казахстан должны обеспечивать возможность самостоятельно решать все вопросы местного значения, затрагивающие интересы жителей субъекта местного самоуправления и влияющие на повседневную жизнь, а также отдельные государственные вопросы, которые могут возлагаться на органы местного самоуправления. Этот принцип установления собственной компетенции местного самоуправления соответствует формуле Европейской Хартии о местном самоуправлении.
Под предметом ведения следует понимать те сферы (области) жизнедеятельности населения местного самоуправления, на которые распространяется его юрисдикция.
Согласно проекту закона к вопросам местного значения будут отнесены сферы (области) непосредственного обеспечения жизнедеятельности членов местного сообщества, а также вопросы, имеющие значение и влияющие на сохранение единства хозяйства в субъектах местного самоуправления:
организация местного самоуправления в субъектах местного самоуправления, его правовое закрепление в уставе местного самоуправления;
правовое регулирование отношений, возникающих в рамках деятельности местного самоуправления в пределах полномочий местного самоуправления;
владение, пользование и распоряжение собственностью местного самоуправления, взаимоотношения с предприятиями, учреждениями и организациями других форм собственности;
местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов и др.;
комплексное социально-экономическое развитие субъекта местного самоуправления, регулирование планировки и застройки территорий, формирование программ развития местного сообщества;
землеустройство, использование природных ресурсов, охрана природы в рамках своей компетенции;
организация, содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства, торговое и бытовое обслуживание населения;
организация, содержание и развитие сферы образования, здравоохранения, социально-культурного обслуживания населения в соответствии с предметами ведения;
социальная поддержка и содействие занятости населения;
обеспечение законности, безопасности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан и др.;
участие в контроле за соблюдением нормативно-правовых актов субъекта местного самоуправления.
Субъекты местного самоуправления вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами Республики Казахстан.
Объем компетенций местного самоуправления порождает совокупность полномочий (прав и обязанностей), закрепленных за населением, выборными и иными органами местного самоуправления и необходимых для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории, на которой компактно проживают члены местного сообщества. В соответствии с проектом закона полномочия местного самоуправления реализуются:
во-первых, непосредственно населением субъектов местного самоуправления;
во-вторых, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Проектом закона предполагается наделить органы местного самоуправления правом:
обращаться в представительные и исполнительные органы для решения вопросов, поднятых в обращениях граждан;
на получение достаточных материально-финансовых ресурсов, соразмерных предоставленным им по Конституции или закону полномочиям, в том числе достаточных для обеспечения государственных социальных стандартов для населения;
при осуществлении своих полномочий сотрудничать и, в пределах, установленных действующим законодательством, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. Это позволит органам местного самоуправления создавать ассоциации (союзы) органов местного самоуправления на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых ассоциациями (союзами). Создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация ассоциаций (союзов) будет осуществляться в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Республики Казахстан, законом «Об общественных объединениях» и настоящим законом (Прим. проект закона). Кроме того, местным органам самоуправления будет представлено право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами местного самоуправления других государств;
делегирования на договорной основе в соответствии с законом отдельными органами и должностными лицами местного самоуправления своих полномочий (кроме отнесенных к исключительному ведению соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления) органам и должностным лицам иных субъектов местного самоуправления, а также государственным органам и государственным должностным лицам;
создавать кооперативы, хозяйственные товарищества, общества и иные хозяйственные организации, вести самостоятельную хозяйственную деятельность, а также приобретать имущество, предназначенное для ведения предпринимательской и хозяйственной деятельности;
определять цели, условия и порядок деятельности организаций, переданных им в доверительное управление, а также осуществлять регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждать их уставы, назначать и увольнять руководителей данных организаций, заслушивать отчеты об их деятельности;
образовывать внебюджетный фонд в порядке и на условиях, установленных законодательством Республики  Казахстан;
иметь и осуществлять право собственности на землю;
землепользования. Право землепользования может возникать у органов местного самоуправления в результате предоставления этого права уполномоченных на то государственных органов в соответствии с законодательством Республики Казахстан;
временного пользования земельным участком, находящимся в частной собственности, сервитут;
вступать в кредитные отношения;
иметь собственную символику (гербы, эмблемы и т.д.), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции;
предъявлять в суд общей юрисдикции требования о признании недействительными правовых актов и нормативных правовых актов органов государственного управления, актов предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, нарушающих права и законные интересы населения и отдельных граждан, проживающих на данной территории, а также права местного самоуправления. При этом орган местного самоуправления освобождается от уплаты государственной пошлины по данным искам и вправе войти в судебный процесс на любой стадии его производства;
на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных Конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.
В соответствии с проектом закона права на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены исключительно законом и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
При осуществлении своих полномочий органы местного самоуправления и его должностные лица обязаны:
соблюдать Конституцию и законодательство Республики Казахстан;
обеспечить гражданам возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом;
для реализации принципа гласности и открытости в организации и деятельности органов местного самоуправления создать условия для широкого освещения их деятельности не только в местных средствах массовой информации, но и путем выпуска доступного для каждого жителя субъекта местного самоуправления специального информационного бюллетеня;
обеспечить равный доступ граждан Республики Казахстан к работе в органах местного самоуправления, а также свободный, беспрепятственный доступ на их заседания.
Органы местного самоуправления не правомочны устанавливать ограничения хозяйственной деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Республики  Казахстан.
К исключительным полномочиям представительных органов местного самоуправления в соответствии с проектом закона относятся:
принятие общеобязательных правил по предметам ведения местного самоуправления, предусмотренных их уставами и настоящим законом (Прим. проектом закона);
назначение местных референдумов, выборов, других актов прямого волеизъявления населения;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
принятие планов (в том числе и градостроительных) и программ социально- экономического развития субъекта местного самоуправления, утверждение отчетов об их исполнении;
установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта местного самоуправления;
контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами субъекта местного самоуправления.
Исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления могут быть расширены законом.
Полномочия представительного органа местного самоуправления определяются уставом местного самоуправления.
Наделение субъектов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно осуществляться законом.
Делегированные государством полномочия должны находиться в ведении местных самоуправлений. Органы местного самоуправления обязаны исполнять отдельные государственные полномочия, которыми они наделены в установленном законодательством порядке.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный или ограниченный срок.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на ограниченный срок допускается в случае, если данные полномочия имеют определенный срок действия, по истечении которого их действие прекращается. В случае продления срока действия указанных полномочий продление срока их исполнения органами местного самоуправления осуществляется в том же порядке, в каком органы местного самоуправления были наделены этими полномочиями.
В случаях наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, связанными с государственной регистрацией и выдачей физическим или юридическим лицам документов единого государственного образца, заверяемых печатью с изображением Государственного герба государства, органам местного самоуправления предоставляется право пользования гербовой печатью для указанной цели. Описание печати должно указываться в соответствующем законе.
Проектом закона не допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
В этой связи в проекте закона будут закреплены положения о  принципах и порядке передачи государственными органами материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Кроме того, проектом закона не допускается наделение органов местного самоуправления полномочиями органов судебной власти и правоохранительных органов, государственных надзорных органов, а также иными государственными полномочиями, связанными с обеспечением государственной целостности и безопасности государства.
Наряду с этим не допускается наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по правовому регулированию прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией.
Общие принципы и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями данными полномочиями, а также положения об основаниях прекращения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий или отзыва делегированных государством полномочий должны быть прописаны в отдельных статьях проекта закона.
Полномочия государственных органов в области местного самоуправления
Проектом закона регламентируются вопросы полномочий (функций) государственных органов в области местного самоуправления.
К полномочиям государственных органов в области местного самоуправления проект закона относит:
контроль за соблюдением законов в области местного самоуправления;
наделение субъектов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
регулирование порядка передачи объектов государственной собственности в собственность субъектам местного самоуправления;
принятие государственных программ развития местного самоуправления;
обеспечение гарантий осуществления обязанностей государства в области местного самоуправления, установленных Конституцией государства и законами;
передача субъектам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;
контроль за реализацией переданных местным самоуправлениям отдельных государственных полномочий, материальных и финансовых средств;
установление и обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;
регулирование отношений между государственным бюджетом и местными бюджетами, обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых центральными  исполнительными органами;
обеспечение государственных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения субъектов местного самоуправления, установление и изменение их границ с учетом административно-территориального устройства государства, а также их наименований;
установление порядка разграничения предметов ведения и полномочий между государством и субъектами местного самоуправления, а также между субъектами местного самоуправления;
регулирование особенностей организации местного самоуправления на территориях с особым статусом, обусловленным необходимостью обеспечения безопасности государства;
регулирование в соответствии с настоящим Законом (Прим. проектом закона) особенностей организации местного самоуправления на отдельных территориях, обусловленных соответствующими историческими и иными местными традициями;
регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
установление порядка проведения выборов в органы местного самоуправления и государственных гарантий избирательных прав граждан при их проведении;
разработка и изменение законов об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;
регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и его должностных лиц за нарушение законов;
осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц;
установление порядка регистрации уставов субъектов местного самоуправления;
обязательное рассмотрение официальных обращений органов местного самоуправления по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных самоуправлений;
иные полномочия, установленные законом.
Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, его выборного должностного лица и муниципальных служащих
Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления,  его выборного должностного лица и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц, устанавливаются уставом местного самоуправления в соответствии с законом, а в части вопросов, подлежащих регулированию на уровне государственной власти - законом.
Полномочия члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава.
Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица, либо в день вступления в силу решения о досрочном прекращении его полномочий или об упразднении данной должности.
Члену выборного органа местного самоуправления, его выборному должностному лицу проектом закона гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления своих полномочий, защита прав, чести и достоинства.
Установленный срок полномочий члена выборного органа местного самоуправления не может быть изменен в течение текущего срока полномочий.
Время работы на постоянной основе в качестве выборного должностного лица местного самоуправления, депутата, члена выборного органа местного самоуправления засчитывается в трудовой стаж для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе (Прим. или предполагаемым законом «О муниципальной службе»).
Депутатам и членам выборных органов местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, его выборным должностным лицам социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях, устанавливаются законом. Уставом местного самоуправления могут быть установлены дополнительные социальные гарантии в пределах вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления.
Гражданин, осуществляющий службу в представительных органах местного самоуправления должен являться должностным лицом местного самоуправления.
В соответствии с проектом закона для работы должностного лица местного самоуправления должны быть созданы условия, обеспечивающие подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого местным самоуправлениям необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе.
Правовое положение должностного лица органа местного самоуправления, порядок прохождения службы должно определяться законодательством Республики Казахстан и уставом местного самоуправления.
В этой связи предлагается разработать соответствующий блок законодательных и иных нормативных правовых актов.
В частности, разработать проект закона Республики Казахстан «О муниципальной службе» либо внести соответствующие изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О государственной службе».
Основания досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления, должностных лиц, порядок отзыва выборных членов органов местного самоуправления
Проект закона устанавливает следующие случаи досрочного прекращения полномочий представительных органов местного самоуправления:
Полномочия маслихата прекращаются досрочно:
Президентом Республики Казахстан,
в случае принятия маслихатом решения о самороспуске;
в случае реорганизации или ликвидации административно-территориальной единицы.
Полномочия Кенесов прекращаются досрочно в случае:
принятия Кенесом решения о самороспуске;
роспуска Кенеса по инициативе местного сообщества большинством голосов от общего числа его членов;
упразднения административно-территориальной единицы;
не проведение ни одного заседания в течение одного года;
по решению суда.
Основания досрочного прекращения полномочий должностных лиц, порядок отзыва выборных членов органов местного самоуправления будут регламентированы действующим законодательством, настоящим законом (Прим. проектом закона) и уставами субъектов местных самоуправлений.
Территория субъекта местного самоуправления
Территория субъекта местного самоуправления должна включать все земли, независимо от формы собственности и целевого назначения, установленные законодательством Республики Казахстан.
Передача земли в ведение местного самоуправления осуществляется в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.
Границы территории местного сообщества должны устанавливаться и изменяться в соответствии с законодательством Республики Казахстан с учетом мнения населения, выраженного на местных референдумах, конференциях граждан, сходах или путем опроса местного населения и исторически сложившихся границ компактного проживания граждан, достаточных для развития сельских и городских сообществ.
К территории местного самоуправления могут быть отнесены территории, находящиеся вне сельского поселения или города, отчуждаемые для нужд местного сообщества в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.
Экономическая и финансовая основа деятельности местного самоуправления
Экономическую основу местного самоуправления должны составлять:
переданные местному самоуправлению государственными органами природные ресурсы, движимое или недвижимое имущество,
иная собственность, служащая источником получения доходов и удовлетворения интересов местного населения.
Финансовую основу местного самоуправления составляют средства:
соответствующих бюджетов;
средства, закрепленные за местными органами самоуправления в соответствии с законом Республики Казахстан о бюджетной системе;
внебюджетные средства;
привлеченные средства физических и юридических лиц;
налоги.
Местную казну составляет:
бюджет местного самоуправления;
иное имущество переданное местному самоуправлению;
привлеченные органами местного самоуправления средства в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан.
Бюджет местного самоуправления в соответствии с проектом закона разрабатывается исполнительным органом местного самоуправления и утверждается его представительным органом.
Бюджет местного самоуправления будет формироваться за счет:
налогов, сборов и иных поступлений, установленных законами как доходы субъекта местного самоуправления;
доходов от собственности и имущества местного самоуправления;
трансфертов из республиканского бюджета;
целевых дотаций для реализации делегированных государственными органами полномочий и функций;
поступлений от налогов, устанавливаемых местным самоуправлением;
иных доходов.
Наряду с этим проектом закона предполагается в Бюджетном кодексе закрепить следующие виды государственных (местных) налогов и сборов, процентные отчисления от которых будут поступать в бюджеты местного самоуправления:
индивидуальный подоходный налог по нормативам распределения доходов, установленным областным маслихатом;
социальный налог по нормативам распределения доходов, установленным областным маслихатом;
налог на имущество (собственность) физических и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
земельный налог;
единый земельный налог;
налог на транспортные средства с физических и юридических лиц;
акцизы;
плата за пользование земельными участками.
Кроме того, в Бюджетном кодексе будут закреплены виды платежей, которые будут поступать в бюджеты местного самоуправления, а также определяться источники покрытия бюджетного дефицита местного самоуправления, в случаях, если запланированные расходы бюджета местного самоуправления превышают запланированные доходы.
Для обеспечения минимального уровня бюджетной обеспеченности местных самоуправлений предполагается, что из республиканского бюджета и бюджета областей будут выделяться выравнивающие трасферты.
Порядок предоставления перераспределяемых средств государственные органы должны согласовывать с органами местного самоуправления.
Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.
Имущество органа местного самоуправления должно формироваться на основе:
добровольных взносов и пожертвований;
поступлений от проводимых в соответствии с уставом субъекта местного самоуправления выставок, лотерей, аукционов, спортивных и иных мероприятий;
доходов от собственной предпринимательской, хозяйственной и внешнеэкономической деятельности;
гражданско-правовых сделок;
государственного имущества;
имущества местного самоуправления;
денежных средств, передаваемых органу местного самоуправления государственными органами;
обращения в собственность местного самоуправления бесхозяйного имущества;
других не запрещенных законом поступлений.
Проект закона наделяет субъекты местного самоуправления правом образовывать внебюджетный фонд в порядке и на условиях, установленных законодательством Республики  Казахстан.
Во внебюджетный фонд могут включаться:
добровольные взносы и пожертвования организаций и граждан;
доходы от проведения мероприятий, организованных по инициативе органов местного самоуправления.
Средства внебюджетного фонда местного самоуправления должны расходоваться исключительно для нужд местного самоуправления.
Предпринимательская и хозяйственная деятельность органа местного самоуправления в соответствии с проектом закона должна осуществляться в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
Доходы от предпринимательской и хозяйственной деятельности органов местного самоуправления должны использоваться только для достижения уставных целей, а также на благотворительные цели.
Собственность местного самоуправления
Субъектами права собственности в органе местного самоуправления в соответствии с проектом закона являются: население в лице местного самоуправления, за которым после его государственной регистрации закрепляются права юридического лица; созданные им предприятия и кооперативы; граждане-учредители в форме интеллектуальной собственности и другие.
Собственностью местного самоуправления является:
местная казна;
имущество, переданное органам местного самоуправления государственными органами;
имущество, переданное органам местного самоуправления юридическими и физическими лицами;
имущества, созданное и (или) приобретенное им иными законными способами;
иные ресурсы, формируемые и используемые в интересах местного сообщества.
В собственности органов местного самоуправления могут находиться земельные участки, предоставленные им под застройку или застроенные производственными и непроизводственными зданиями, сооружениями и их комплексами, включая земли, предназначенные для обслуживания зданий и сооружений в порядке, установленном законодательством Республики  Казахстан.
Приватизация объектов собственности, находящихся на территории местного сообщества, осуществляется в соответствии с законодательством Республики Казахстан в интересах местного сообщества.
Ввиду того, что собственность местных самоуправлений выступает как собственность негосударственного юридического лица, проектом закона предполагается, что на первом этапе (до внесения изменений и дополнений в пункт 1 статьи 6 Конституции) собственность местных самоуправлений будет рассматриваться как вид частной собственности.
В связи с тем, что собственность местных самоуправлений носит публичный характер, предполагается в последующем внести изменения и дополнения в пункт 1 статью 6 Конституции, Гражданский и Земельный кодексы, что позволит закрепить на законодательном уровне собственность местного самоуправления (муниципальная форма собственности).
Взаимоотношения государственных органов с органами местного самоуправления
Государственные органы создают необходимые правовые, организационные материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан и иными нормативными правовыми актами, включая методическое и информационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления.
Государство обеспечивает соразмерность ресурсов полномочиям органов местного самоуправления, установленным законами.
Государство гарантирует самостоятельность органов местного самоуправления в пределах полномочий, установленных настоящим Законом и уставом местного сообщества, и предусматривает в соответствии с законодательными актами передачу функций органам местного самоуправления с соответствующим финансовым обеспечением.
Государственные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, за исключением случаев, установленных настоящим Законом и другими законодательными актами Республики Казахстан.
Полномочия, предоставляемые органам местного самоуправления, должны быть целостными и всеобъемлющими. Пределы полномочий органов местного самоуправления в соответствии с проектом закона могут быть расширены по их инициативе и с их согласия. В случае передачи или ограничения полномочий органов местного самоуправления для выполнения государственных функций местные сообщества должны пользоваться, насколько это возможно, правом контроля и свободой адаптировать их осуществление к местным условиям. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом.
Не допускается незаконное вмешательство органов местного самоуправления в деятельность государственных органов.
Государственные органы при принятии решения о ликвидации, реорганизации административно-территориальных единиц консультируются с органами местного самоуправления.
Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, организациями и учреждениями, юридическими и физическими лицами
Отношения между органами местного самоуправления и руководителями организаций, находящихся в хозяйственном ведении органов самоуправления должны строиться на контрактной основе в соответствии с законодательством  Республики Казахстан.
Отношения органов местного самоуправления с организациями, не находящимися в коммунальной собственности, а также с физическими лицами осуществляется на основе договоров в соответствии с законодательством Республики  Казахстан.
Органы местного самоуправления не правомочны устанавливать ограничения хозяйственной деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Республики  Казахстан.
Внешний (государственный) и внутренний контроль над деятельностью органов местного самоуправления
Внутренний контроль за деятельностью органов местного самоуправления предполагается возложить на постоянные и временные комитеты и комиссии, создаваемые представительными органами местного самоуправления.
Внутренний финансовый контроль над бюджетом и деятельностью органов местного самоуправления в соответствии с проектом закона будут осуществлять контрольно-ревизионные комиссии, создаваемые представительными органами местного самоуправления.
В случае, когда местное самоуправление явно не справляется со своими обязанностями, предполагается введение режима временной финансовой администрации.
Контроль за деятельностью органов местного самоуправления предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может осуществляться государственными и вышестоящими органами при выполнении органами местного самоуправления делегированных им отдельных государственных полномочий.
Внешний контроль за законностью в деятельности органов местного самоуправления государственные органы должны осуществлять по основаниям и в порядке, предусмотренным Конституцией и законами Республики Казахстан. При этом контроль за органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.
Внешний надзор за соблюдением действующих законов и других нормативных правовых актов органом местного самоуправления в соответствие с проектом закона осуществляет прокуратура Республики Казахстан.
Уполномоченный орган Министерства юстиции, регистрирующий орган местного самоуправления, осуществляет внешний контроль за соответствием его деятельности уставным целям.
Указанный орган вправе:
запрашивать у руководителей органа местного самоуправления его распорядительные документы;
направлять своих представителей для участия в проводимых органом местного самоуправления мероприятиях;
выносить письменное предупреждение руководству органа местного самоуправления в случае выявления нарушений последним законодательства Республики Казахстан или совершения им действий, противоречащих его уставным целям, с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения. Данное предупреждение может быть обжаловано органом местного самоуправления в судебном порядке.
Внешний надзор и контроль за выполнением органом местного самоуправления существующих правил и норм могут осуществляться экологическими, пожарными, эпидемиологическими и иными органами государственного надзора и контроля.
Условия и порядок контроля за осуществлением местными самоуправлениями отдельных государственных полномочий, а также формы ответственности должны определяться законом.
В этой связи проектом закона предполагается установить в отдельной статье формы внешнего контроля государства за осуществлением государственных полномочий: прокурорский надзор, обжалование в суд незаконных актов, финансовый контроль, государственная регистрация нормативных правовых актов местного самоуправления, отчеты акимов по вертикали по делегированным полномочиям и т.д.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законодательством Республики Казахстан и уставом местного самоуправления.
Проектом закона предполагается установить конкретные формы ответственности акиматов как коллегиальных исполнительных органов перед маслихатами и Кенесами, при этом необходимо закрепить право маслихатов и Кенесов выражать недоверие акиму и отдельным должностным лицам акиматов, ставить вопросы перед акимом об освобождении от должности должностных лиц акиматов.
Вывод:
Изложенное в данном разделе предлагается реализовать путем принятия нового Закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан».
Также предлагается внесение изменений в ряд иных законодательных актов Республики Казахстан.
3. Цели принятия законопроекта
Концепция проекта закона разработана в целях реализации норм Конституции и приведения действующего законодательства о местном самоуправлении в соответствие с современной иерархией социальных ценностей, принятых в демократическом государстве, в целях формирования гражданского общества, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а институты этого общества содействуют дальнейшему развитию и укреплению государства.
Цель разработки концепции проекта закона в усовершенствовании правового регулирования местной власти. Проект закона будет содержать более детальную регламентацию всех сторон системы местной власти.
Разведение двух типов местного самоуправления на городские и сельские предполагает разделение местных бюджетов на два уровня – городской и сельский; закрепление за каждым территориальным уровнем присущих им полномочий; вертикальное разделение доходных источников между уровнями бюджетной системы; формализация форм финансового выравнивания бюджетов местного самоуправления; право каждого субъекта местного самоуправления иметь казначейство. В целях децентрализации полномочий концепция проекта закона устанавливает порядок передачи государственных полномочий, распределения средств и государственный контроль за делегированными полномочиями.
4. Предмет регулирования законопроекта
Проект закона регулирует важнейшие общественные отношения, устанавливает основополагающие принципы и нормы, касающиеся основ организации и деятельности органов местного самоуправления в Республике Казахстан, разграничения функций центральных государственных органов, органов местного государственного управления и самоуправления по решению вопросов местного значения, прав и обязанностей членов местного самоуправления, вопросы собственности, доходов и расходов органов местного самоуправления, в том числе государственного финансирования функций, делегируемых органам местного самоуправления.
5. Структура законопроекта
Проект закона будет состоять из 10 глав и 70 статей.
6. Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия законопроекта
Для современного Казахстана необходима система органов местного самоуправления, обладающих самостоятельностью в области экономики, способных оказать помощь государству в проведении экономических преобразований и выполнить возложенные на них социальные функции. Органы местного самоуправления будут способны решать различные вопросы местного значения, в том числе эффективность обеспечения местных задач, учет и защиту интересов населения, тесную связь с органами и должностными лицами местного самоуправления и многое другое.
В настоящее время необходимо участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий. Это объясняется тем, что многие вопросы более целесообразно исполнять на местах. В свою очередь такая постановка взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти ведет к децентрализации управления и обеспечивает совместное участие этих органов в решении региональных задач.
Важным показателем в определении значения местных органов самоуправления служит тот фактор, что в их деятельности непосредственное участие будут принимать все члены местного сообщества.
Самостоятельность решения населением вопросов местного значения, в пределах их полномочий, установленных законом, нашла свое закрепление в Конституции Республики Казахстан.
Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления и эффективного жизнеобеспечения населения, местные органы самоуправления наделяются правом на материально-финансовые ресурсы за счет государства.
Изложенное в разделе подтверждает необходимость института органов местного самоуправления, отвечающих нуждам всех граждан. Это придаст новый импульс социально-экономическому развитию страны и формированию полноценного гражданского общества.
Принятие проекта закона позволит реализовать конституционные нормы, создать законодательные основы организации и деятельности местного самоуправления, позволит провести реальные реформы в сфере децентрализации и демократизации власти, повысит роль населения в решении вопросов местного значения, создаст условия для прямого участия населения в управлении территориями, позволит снизить уровень негативных проявлений бюрократизма и коррупции.
7. Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым законопроектом
В связи с принятием проекта закона необходимо внесение изменений и дополнений в следующие законодательные акты Республики Казахстан:
в Конституционный закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995 года «О выборах в Республике Казахстан»;
в Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть) от 27 декабря 1994 года;
в Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16 июля 1997 года;
в Гражданский кодекс Республики Казахстан (Особенная часть) от 1 июля I999 года;
в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года;
в Кодекс Республики Казахстан от 12 июня 2001 года «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс);
в Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года;
в Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 24 апреля 2004 года;
в Закон Республики Казахстан от 8 декабря 1993 года «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан»;
в Закон Республики Казахстан от 31 мая 1996 года «Об общественных объединениях»;
в Закон Республики Казахстан от 5 июля 1996 года «О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера»;
в Закон Республики Казахстан от 7 мая 1997 года «О государственной статистике»;
в Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 года «О нормативных правовых актах»;
в Закон Республики Казахстан от 2 июля 1998 года «О борьбе с коррупцией»;
в Закон Республики Казахстан от 2 декабря 1999 года «О физической культуре и спорте»;
в Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О занятости населения»;
в Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 года «О государственной службе»;
в Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении в Республике Казахстан»;
в Закон Республики Казахстан от 17 июля 2001 года «О государственной адресной социальной помощи»;
в Закон Республики Казахстан от 18 марта 2002 года «Об органах юстиции»;
в Закон Республики Казахстан от 10 июля 2002 года «О ветеринарии»;
в Закон Республики Казахстан от 5 июля 2004 года «О связи»;
в Закон Республики Казахстан от 8 июля 2005 года «О государственном регулировании развития агропромышленного комплекса и сельских территорий»;
в Закон Республики Казахстан от 15 декабря 2006 года «О культуре»;
в Закон Республики Казахстан от 27 июля 2007 года «Об образовании».
Данный перечень законодательные актов Республики Казахстан не является исчерпывающим.
8. Регламентированность предмета законопроекта иными нормативными правовыми актами
Предмет проекта Закона регламентируется Конституцией Республики Казахстан, другими законами, устанавливающими компетенцию и полномочия органов местного государственного управления и местного самоуправления, указами Президента Республики Казахстан по вопросам определения порядка назначения или избрания акимов районов, городов, поселков, аульных (сельских) округов, аулов (сел), постановлениями Правительства по вопросам местного государственного управления.
9. Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта
На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь между развитием государства и самоуправлением.
Формы самоуправления, возникнув первоначально как самостоятельные, естественные, постепенно превращаются в формы, допущенные государством с целью повышения эффективности управления системой государство-общество.
В различных типах государства на разных этапах исторического развития существовали различные модели местного самоуправления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний.
В современных условиях местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества.
Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: типа государства, формы правления и политического режима, административно-территориального деления государства, степени социально-экономической зрелости общества, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, соотношения и расстановки различных социальных групп, характера их борьбы или сотрудничества, духовных, национальных, культурных традиций, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др.
Вопрос о сущности местного самоуправления тесным образом связан с политико-правовой природой этого явления. Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX века в Бельгии и Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Аренс) считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. Наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть - местная (муниципальная, коммунальная, общинная).
На смену данной теории пришла хозяйственная теория. Ее представители (Моль Р., Васильчиков А.) сделали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности.
Обе вышеобозначенные теории являются разновидностями общественной теории, которая видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу права самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Наибольшую популярность данная теория получила в 60-х годах XIX века.
В XIX веке большое распространение получила так называемая юридическая теория. По мнению ее представителей (Еллинек Г., Мейер Е., Коркунов Н., Чичерин Б.), органы самоуправления не являются органами государства, но государство уступает им ряд правительственных прав в полном объеме, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность.
Одновременно с юридической теорией появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Штейном Л., Гнейстом Р. и более подробно развиты в России Лазаревским Н., Градовским А., Безобразовым Б. Период особой популярности данной теории в России приходится на середину 70-х годов XIX столетия. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства.
В начале XX века получила свое признание теория, согласно которой органы самоуправления являются органами не государства, а общин, как особых от государства публично-правовых юридических лиц.
Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении от 15 октября 1985 года, которые служат правовым фундаментом для муниципального законодательства многих стран мира. Конституции государств, основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в соответствующих странах.
Европейская Хартия местного самоуправления выделяет четыре основных признака, без которых не может осуществляться местное самоуправление: власть, действующая в пределах, установленных законом; наделение местного самоуправления правом самостоятельного распоряжения ресурсами; власть с четко обозначенными функциями в государстве; наличие выборных органов местного самоуправления. А также обозначает черты, присущие различным моделям местного самоуправления. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах федераций или регионах с учетом исторических и иных местных традиций.
В настоящее время в научной литературе наиболее часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти.
В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.
Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.
Основными чертами этой модели являются: а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления; б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.
Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом «действовать в пределах предоставленных полномочий», т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.
В Великобритании - родине классических муниципальных форм - бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента.
В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины, В качестве исходного положения в данном случае применяется формула «муниципалитеты - креатуры штатов». Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.
Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления, Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов. Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.
Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.
Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Отличительные признаки этой модели следующие: а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости; б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
Родоначальница континентальной модели - Франция, для которой высокая степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления.
В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны - муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара Республики. Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой.
Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.
Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.
Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.
Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.
Принципиальное отличие от рассмотренных выше моделей имеет так называемая советская модель организации власти на местах.
Эта модель была еще недавно широко распространена в странах «мировой системы социализма», а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик Советского Союза (например: Беларусь, Узбекистан).
Основными признаками данной модели являются следующее: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев, отсутствие муниципальной собственности, местных бюджетов. Любой совет, начиная с самого низового звена, - сельского, поселкового совета - является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.
Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся модели. Существуют также и весьма специфичные варианты. В таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим. В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа-Новая Гвинея и др.).
Уникальной самоуправляемой общностью является киббуц в Израиле.
Киббуц - трудовая коммуна преимущественно сельскохозяйственного профиля, построенная на принципах добровольности членства, совместного владения имуществом и средствами производства, относительного равенства в труде и потреблении.
Высшим органом власти в киббуце является общее собрание его членов, на котором решаются важнейшие вопросы жизни коммуны, принимаются законодательные нормы, утверждается бюджет. Собрание выступает в качестве арбитра в спорах частного и коллективного характера, Каждый совершеннолетний член киббуца имеет право голоса на общем собрании и может влиять на процесс принятия решений. Для решения повседневных проблем решением общего собрания избираются секретариат и различные комиссии по отдельным социально-экономическим вопросам (по организации труда, образованию, здравоохранению и т.п.).
Рассматривая различные модели организации власти и управления на местах, необходимо отметить огромное количество вариантов построения систем органов местного самоуправления. Многообразие форм организации местного самоуправления может наблюдаться и в масштабах одного государства. В США подобные различия существуют даже в пределах одного штата.
Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, коммуны, общины, муниципалитеты, образуемые на территориях отдельных населенных пунктов (города, деревни, поселка). Кроме того, самоуправляемыми территориями могут быть несколько сел или деревень, районы в крупных городах и даже городские кварталы. Зарубежная практика не исключает возможности объединения коммун и общин, создания межмуниципальных союзов (например, синдикаты коммун в Испании). В некоторых странах могут создаваться небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки (хутора, приходы, посады и т.п.), необладающие статусом муниципалитетов и предназначенные для оказания мелких услуг на местном уровне.
В мировой практике широко представлены различные виды органов местного - самоуправления. На низовом уровне - это прежде всего старосты сел, деревень и городских кварталов. Обычно они избираются на сходах жителей открытым голосованием. Обязанность старосты может выполнять уполномоченный, назначаемый из числа депутатов общинного совета, проживающих в данной деревне (Болгария). В некоторых странах старосты деревень (Тайланд) и старосты городских кварталов (Индонезия) утверждаются районными, а во втором случае - городскими администраторами, назначаемыми в центре.
Органы непосредственной демократии - сельский сход и собрание деревни. Могут созываться по мере надобности или с определенной степенью регулярности (например, в Индии собрания деревень созываются дважды в год). На сходах и собраниях решаются принципиальные вопросы местной жизни: использование сельскохозяйственных угодий, строительство и ремонт дорог, открытие школ, медицинское обслуживание, сбор средств для решения социальных проблем и др.
Представительными органами местного самоуправления в большинстве случаев являются советы. Их названия весьма разнообразны: в Македонии, Чешской республике и некоторых других странах - муниципальные ассамблеи, в Бразилии - муниципальные палаты, в Киргизии - кенеши, в Туркмении - генгеши и т.п. Представительные органы, как правило, избираются населением более крупных административно-территориальных единиц (поселков, городов, районов, провинций) сроком на 2-4 года, выполняют законодательные функции и являются важнейшей составной частью местного самоуправления. Основная форма их работы - очередные (регулярно проводимые) и внеочередные сессии. В пределах своей компетенции местные представительные органы образуют постоянные и временные комиссии (комитеты) выполняющие, чаще всего, подготовительные и контролирующие функции в отдельных отраслях муниципальной деятельности. В ряде стран (Великобритания, США, Германия) комиссии могут наделяться и некоторыми распорядительными функциями.
Не менее важную роль в муниципальных системах зарубежных стран играют исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. В качестве местной администрации выступают должностные лица (мэры, бургомистры и т.п.), исполнительные советы, комитеты, управления, департаменты и пр. В ряде случаев мэры, бургомистры являются председателями коммун, главами муниципалитетов. Они могут также быть руководителями аппарата исполнительного органа - мэрии, правления, администрации. Есть и коллегиальные исполнительные органы: джунта в Италии, магистрат в некоторых землях Германии.
Объем полномочий исполнительного органа во многом определяется способом его формирования. Среди них наибольшее распространение получили: избрание непосредственно населением, избрание депутатами представительного органа из своего числа, назначение главой государства, назначение исполнительного директора (управляющего), нанятого муниципалитетом по контракту. Наиболее весомое положение в системе местного самоуправления обычно имеет исполнительный орган, сформированный по первому варианту.
Нередко исполнительный орган играет двойственную роль, являясь одновременно органом местного самоуправления и представителем правительства, наделенным некоторыми функциями государственного управления. В таком двойном качестве выступает, например, мэр во Франции, Италии, Японии и ряде других стран. Практика работы зарубежных органов муниципальной власти постоянно совершенствуется, вырабатывая новые модели, формы, типы организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям. Начавшийся в 60-х годах XX столетия и не закончившийся до сих пор процесс реформирования власти на местах - одно из наиболее заметных явлений в государственном устройстве стран мирового сообщества. Общая тенденция этого процесса - развитие самоуправленческих начал и децентрализация власти. Наблюдающееся в последние годы оживление в развитии теории и практики организации местного самоуправления прежде всего связано с освоением идей демократии государствами, ранее входящими в «мировую систему социализма».
В рамках подготовки настоящей Концепции наиболее приемлемым оказалось изучение опыта децентрализации государственного управления и становления системы местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы, в частности, Чехии, Польши, Венгрии, поскольку этот опыт является наиболее близким для Казахстана, в силу того, что данным странам после распада «мировой системы социализма» пришлось реформировать прежнюю систему местных советов, которые были основой системы местного управления во всех республиках бывшего Советского Союза.
Опыт Польши, территориальное управление которой имеет давнюю историю и продолжительную традицию, в этом вопросе является наиболее показательным.
В 70-е гг. XX века в Польше была проведена административная реформа, которая привела к большим изменениям в структуре местных органов власти, а также роли центральных институтов. В ходе этой реформы были укреплены сельские структуры, значительно увеличилось число воеводств.
Реформа территориального деления проходила в два этапа: в 1990 году на уровне гмины (Закон «О гминном (местном) самоуправлении» от 8 марта 1990 года), а в 1998 году – на уровне повята и воеводства. Целью данной реформы являлось децентрализация и демократизация управления. Это осуществлялось путем ограничения на уровне воеводства функций правительственной администрации, действующей наряду с администрацией самоуправления воеводства, и введения администрации самоуправления на всех трех уровнях территориального деления — гмины, повята и воеводства.
До 1999 года Польша делилась на 49 воеводств и 2394 гмины, 247 городов. В этих единицах действовали народные советы, избираемые раз в четыре года путем всеобщих выборов. Во главе воеводской администрации стояли воеводы, городскую администрацию возглавляли бургомистры или президенты, администрацию городов и гмин — бургомистры, а администрацию гмин — войты. Согласно Конституции от 22 июля 1952 года, народные советы – это местные органы государственной власти и основные органы общественного самоуправления трудящихся городов и деревень.
С первого января 1999 года было введено трехуровневое территориальное деление, в соответствии с которым Польша делится на 16 воеводств, 308 сельских повятов и 65 городских (города на правах повятов), 2489 гмин.
Воеводство – самая крупная территориальная единица; повят – территориальная единица второй ступени; в его состав входят несколько гмин; гмина – основная территориальная единица.
Новое территориальное деление Польши установлено законом от 24 июля 1998 года. Законом о повятовом самоуправлении учреждены органы самоуправления повята и определена их компетенция. Одновременно образованы органы самоуправления, а также правительственные органы в воеводстве.
Во всех вышеназванных единицах территориального деления действуют представительные органы территориального самоуправления. Это — советы, избираемые на всеобщих выборах сроком на 4 года.
На сегодняшний день, согласно Конституции Польши, территориальное самоуправление выполняет публичные задачи, не закрепленные Конституцией или законами за органами иных публичных властей. Конституция определяет для органов местного самоуправления весь круг задач или полномочий, которые явно не установлены для органов власти иных уровней.
При этом собственные задачи местного самоуправления определены как публичные задачи, служащие удовлетворению потребностей самоуправленческого сообщества, а их реализация обеспечивается участием в публичных доходах. Термин «публичные доходы» используется в Конституции Польши для обозначения любых видов доходов, поступающих в местные или государственные бюджеты.
Согласно нормам Конституции, органы местного самоуправления на основании и в пределах полномочий, содержащихся в законе, устанавливают акты местного права, обязательные на территории деятельности этих органов.
Воеводство является самой крупной единицей территориального самоуправления и региональным самоуправляющимся сообществом, которое в силу закона образуют жители воеводства.
Воевода является представителем правительства в воеводстве. Средняя величина воеводства – 2,4 млн. человек населения. На воеводу возложены 4 основные задачи: 1) политико-представительская – представитель Правительства в регионе; 2) надзор над территориальным управлением в воеводстве; 3) обеспечение общественного правопорядка и коллективной безопасности; 4) контроль за использованием государственной собственности.
Кроме воеводы существуют также «объединенная» и «необъединенная» правительственные администрации. Название связано с критерием объединенности и необъединенности данных институтов с институтом воеводы. Воевода связан с этими органами, поскольку является региональным органом правительственной администрации. В регионах существуют также органы правительственной администрации, которые не подчиняются воеводе, например, налоговая администрация.
Органы самоуправления воеводства не являются органами надзора или контроля по отношению к повяту и гмине, а также не являются органами высшей инстанции в административной иерархии.
Самоуправление воеводства определяет стратегию развития воеводства. Оно выполняет задачи воеводского характера в следующих областях: образование (в том числе высшее), санитарно-просветительная работа и здравоохранение, общественная безопасность, обороноспособность. Органами самоуправления воеводства являются: воеводский сеймик и правление воеводства. В состав сеймика входят депутаты, избираемые на четырехлетний срок. Воеводский сеймик принимает устав воеводства, его бюджет, избирает и отзывает воеводское правление, выносит решения по имущественным вопросам воеводства, по выпуску облигаций и получению займов.
Воеводское правление является исполнительным органом воеводства. Оно состоит из 5 человек. Председателем правления является маршал воеводства. Воеводское правление выполняет задачи воеводства, входящие в круг деятельности воеводского самоуправления и не отнесенные к компетенции воеводского сеймика. Правление выполняет решения воеводского сеймика и распоряжается имуществом воеводства.
Воеводство имеет право вести международное сотрудничество. Приоритеты этого сотрудничества определяет воеводский сеймик. Сотрудничество воеводства с региональной общественностью других стран должно осуществляться в соответствии с польским внутренним законодательством, внешней политикой государства и его международными обязательствами в пределах задач и компетенции воеводства. Воеводство может также участвовать в международной деятельности региональных учреждений и объединений. Однако проекты соглашений о региональном сотрудничестве, равно как и проекты решений о вступлении в международные региональные объединения могут приниматься только с согласия министра иностранных дел, полученного через воеводу.
Надзор за деятельностью самоуправления воеводства проводят председатель Совета министров и воевода, а в области финансовых вопросов — региональная расчетная палата.
На территории воеводства функции исполнительной администрации осуществляют: воевода, подчиненные ему руководители совмещенных служб и служб инспекции и охраны, органы необъединенной администрации, органы территориального самоуправления, а также подотчетные старосте руководители повятовых служб инспекции и охраны, задачи и компетенции которых определены законами.
Воеводское самоуправление – это для Польши совершенно новое явление. Кроме Силезской автономии и слабого самоуправления на территории Пруссии, воеводского самоуправления на территории Польши не существовало. Территориальное самоуправление в воеводстве было введено в 1998 г. и было чем-то новым с точки зрения общественного менталитета.
На более низких уровнях административного деления страны похожая ситуация имеет место на уровне повята – там также действуют органы правительственной необъединенной администрации. Однако на уровне повята они связаны со старостой повята, который является органом не правительственной администрации, а территориального самоуправления.
Жители повята образуют на основании закона местное самоуправляющееся сообщество. Это сообщество и соответствующая территория составляют повят. Повят выполняет от собственного имени и под собственную ответственность предусмотренные законами публичные задачи. Его самостоятельность подлежит судебной защите. Повят как единица основного территориального деления охватывает все территории граничащих друг с другом гмин или всю территорию города на правах повята. Городом на правах повята является город, насчитывающий свыше 100000 жителей, а также город, который с 31 декабря 1998 года перестал быть местом нахождения воеводских властей. Повят должен охватывать по возможности однородную по поселенческой и пространственной структуре и по общественным экономическим связям территорию.
Повят выполняет публичные задачи, выходящие по своему характеру за пределы гмин, в следующих областях: народное образование, санитарно-просветительная работа и здравоохранение, социальная помощь, семейная политика, помощь инвалидам, общественный транспорт и дороги, культура и др.
Жители повята принимают решения всеобщим голосованием в ходе повятовых выборов и референдумов или через органы повята. Этими органами являются: повятовый совет и правление повята.
К полномочиям Совета повята относятся издание актов местного права, выбор и отзыв повятового правления. Совет принимает также решения по вопросам герба и флага повята.
Повятовое правление является исполнительным органом повята. В его состав входят: староста как председатель правления, его заместитель и 3—5 членов правления. Правление повята выполняет решения повятового совета и задачи повята, предусмотренные положениями закона.
Надзор за деятельностью повята проводят председатель Совета министров и воевода, а в области финансовых вопросов — региональная расчетная палата.
Понятие «гмина» в Польше включает в себя 3 основных аспекта: 1) гмина как территория – это основная единица территориального деления страны; 2) гмина как население: гмина – это самоуправляемое местное сообщество; 3) гмина как учреждение, где каждый гражданин может решать свои вопросы.
В Польше насчитывается свыше 2,5 тысяч гмин. Самые маленькие гмины насчитывают менее 2,5 тыс. человек, а самой крупной является гмина, насчитывающая 1,8 млн. человек. Средняя сельская гмина насчитывает 7 тыс. жителей, и этого количества достаточно для того, чтобы основать систему распределения публичных задач на гминах. Гмина обладает наиболее сильной позицией среди других единиц самоуправления, и именно с гминами связано выполнение всех основных публичных задач, которыми занимается территориальное самоуправление.
Законом установлено, что жители гмины образуют самоуправляющееся сообщество. Гмина выполняет общественные задачи от своего имени и под собственную ответственность. Гмина может создавать вспомогательные административные единицы.
Круг действия гмины охватывает все публичные дела местного значения, которые законом не отнесены к компетенции других субъектов. К собственным задачам гмины относится удовлетворение нужд и потребностей сообщества. Эти задачи охватывают, в частности: благоустройство территории, распоряжение земельными площадями и охрану среды, гминные дороги, улицы, мосты, площади, а также организацию дорожного движения. К собственным задачам гмины относятся также такие вопросы, как: водопроводы и водоснабжение, поддержание порядка, общественный транспорт, здравоохранение и другие вопросы.
Для выполнения своих задач гмина может создавать организационные единицы, в том числе предприятия, и заключать договоры с другими субъектами. Гмина может заниматься хозяйственной деятельностью, выходящей за пределы задач общественно полезного характера, исключительно в случаях, предусмотренных особыми законами.
Жители гмины принимают решения на основе всеобщего голосования в ходе выборов и референдумов или через органы гмины. Референдум может быть проведен также по любому вопросу, имеющему важное значение для гмины. Он проводится по инициативе совета гмины или по требованию 10% жителей, имеющих право голоса. Референдум считается действительным, если в нем приняло участие не менее 30% жителей, имеющих право голоса.
Органом, принимающим в гмине решения и осуществляющим контроль, является гминный совет. Совет может насчитывать от 15 до 100 депутатов. Для осуществления контроля за деятельностью правления гмины совет учреждает ревизионную комиссию, которая следит за выполнением гминного бюджета.
Исполнительным органом гмины является правление гмины. В состав правления входят войт или бургомистр, либо президент города — в качестве председателя, а также члены.
Таким образом, в новом территориальном делении Польской Республики действует территориальное самоуправление трех видов: гмины, повяты и воеводства. На уровне гмины и повята нет совмещенной правительственной администрации. На уровне воеводства действует самоуправление воеводства и совмещенная, а также несовмещенная правительственные администрации. На сегодняшний день, несмотря на сравнительно небольшую территорию и численность населения, в Польше созданы разветвленные системы государственного и муниципального управления. Учитывая, что большая часть функций возлагается на местное самоуправление, государство носит «вспомогательный» характер.
Анализ международной практики подтверждает необходимость разработки данной Концепции проекта закона.
При разработке настоящей Концепции учитывались положения Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., Модельного закона СНГ от 6 декабря 1997 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», а также опыт законодательства и правоприменительная практика стран СНГ и дальнего зарубежья по вопросам местного управления и самоуправления.
10. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией законопроекта
Принятие проекта закона потребует выделения дополнительных затрат из государственного бюджета.
Структура закона
Закон Республики Казахстан «О местном самоуправлении в Республике Казахстан»
Преамбула, включающая общие положения
Структура закона
Закон Республики Казахстан
«О местном самоуправлении в Республике Казахстан»
Преамбула, включающая общие положения
Глава  1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия и термины
Статья 2. Право граждан на осуществление местного самоуправления
Статья 3. Право лиц, не являющихся гражданами Республики Казахстан на участие в местном самоуправлении
Статья 4. Основополагающие подходы и принципы к осуществлению местного самоуправления
Статья 5. Законодательная основа местного самоуправления
Статья 6. Полномочия государственных органов в области местного                      самоуправления
Статья 7. Предметы ведения местного самоуправления
Статья 8. Устав местного самоуправления
Статья 9. Ассоциации и союзы местных самоуправлений
Статья 10. Символика местных самоуправлений
Глава  2. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья 11. Территории местного самоуправления
Статья 12. Установление и изменение границ местного самоуправления
Глава  3. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья 13. Местное самоуправление
Статья 14. Компетенция и полномочия местного самоуправления
Статья 15. Органы местного самоуправления. Образование органов местного самоуправления
Статья 16. Регулирование деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц
Статья 17. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, его выборного должностного лица
Статья 18. Исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления
Статья 19. Порядок исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Статья 20. Порядок использования органами местного самоуправления материальных и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий
Статья 21. Акты органов местного самоуправления
Статья 22. Должностное лицо органа местного самоуправления
Статья 23. Участие органов государственной власти в осуществлении местного самоуправления
Глава  4. ФОРМЫ ПРЯМОГО ВОЛЕИЗЪЯВЛЕНИЯ ГРАЖДАН И ДРУГИЕ ФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья 24. Местный референдум
Статья 25. Выборы членов органов местного самоуправления и должностного лица органа местного самоуправления
Статья 26. Собрания (сходы) граждан
Статья 27. Конференции граждан
Статья 28. Местная народная правотворческая инициатива
Статья 29. Опрос местного населения
Статья 30. Обращения граждан в органы местного самоуправления
Статья 31. Органы территориального общественного самоуправления (комитеты) и общественной самодеятельности
Статья 32. Отзыв населением членов выборных органов и избранных должностных лиц местного самоуправления
Глава  5. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья 33. Деятельность представительных органов в области местного самоуправления
Статья 34. Деятельность государственных органов Республики Казахстан в области местного самоуправления
Статья 35. Основные принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Статья 36. Право государственных органов наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Статья 37. Основные принципы и формы осуществления контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Статья 38. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Статья 39. Правовое регулирование вопросов, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Статья 40. Прекращение исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления
Статья 41. Региональные программы поддержки местного самоуправления
Глава  6. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ И ФИНАНСОВАЯ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья 42. Экономическая и финансовая основы местного самоуправления
Статья 43. Собственность местного самоуправления
Статья 44. Право органов местного самоуправления на создание предприятий, учреждений и организаций
Статья 45. Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в государственной коммунальной собственности
Статья 46. Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в государственной коммунальной собственности
Статья 47. Местный заказ
Статья 48. Внешнеэкономическая деятельность местных самоуправлений
Статья 49. Бюджет местного самоуправления
Статья 50. Доходы и расходы местных бюджетов
Статья 51. Обеспечение минимальных местных бюджетов
Статья 52. Принципы передачи государственными органами материальных и финансовых средств органам местного самоуправления
Статья 53. Порядок бюджетного финансирования осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления
Статья 54. Порядок расчета финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления
Статья 55. Порядок передачи финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления
Статья 56. Порядок передачи материальных средств для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления
Статья 57. Порядок возврата материальных и финансовых средств при прекращении исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления
Статья 58. Компенсация дополнительных расходов органов местного самоуправления
Статья 59. Налоги и сборы
Статья 60. Разовые сборы для решения вопросов местного самоуправления
Статья 61. Внебюджетные средства местного самоуправления
Статья 62. Участие органов местного самоуправления в кредитных отношениях
Глава  7. ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья 63. Запрет на ограничение прав местного самоуправления
Статья 64. Рассмотрение обращений органов местного самоуправления и его должностных лиц
Статья 65. Судебная защита местного самоуправления
Глава 8. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья 66. Виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
Статья 67. Ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц перед населением
Статья 68. Ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц перед государством
Статья 69. Ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц перед физическими и юридическими лицами
Статья 70. Основания прекращения полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления
Глава 9. ПЕРЕХОДНЫЕ И ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Глава 10. ПОЛОЖЕНИЕ О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ЗАКОНА
 
Лучшая IT компания в Казахстане - Global Services International